解决“三农”问题必须改革乡村治理结构

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  九十年代以来,“三农”大问题的凸现和村民自治在乡村社会的全面铺开肯能成为中国农村研究的另另2个 重要议题。然而,这另另2个 范畴所涉及大问题的相关性却较少有深入的讨论。目前学界的研究大多则重与其中另另2个 方面的大问题而忽视另另另2个 方面。从政治学和政策学的层厚来看,乡村自治与“三农”大问题两者之间发生着什儿 必然的联系。就说 ,从农村治理模式和农村政策选择之间的互动关系来研究“三农”大问题具有理论和实践的双重意义。

  当前乡村治理模式对村民自治的结构性限制

  自200年代人民公社解体以来,中国乡村治理基本上实行了乡级基层政府加村级自治和民主选举的治理模式。乡村民主自治是自上而下推动的什儿 制度变革,其目的是在农村的最基层建立“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织,并通过村民选举为什儿 自治赋予“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”内涵,以保障乡村的政治稳定。农村现在现在结束实行村民自治和基层选举以来,国家行政权威似乎是从乡村基层向上收缩到乡镇一级,村一级权威的来源也似乎是从国家行政权威转向了全体村民的认可程度。权威授予来源的改变无疑会使村一级决策向地方利益同時 体的要求方面发展。哪几个变化在一定程度上改变了乡村治理的最好的妙招最好的妙招。

  然而,在乡村自治和民主选举的发展中也发生着其他结构性的限制。如什儿 制度安排在实践过程中具有很强的行政主导性,自治权威仍然暗含相当程度的官僚化结构,表现为村一级权威来源的转移从不彻底,村党支部仍然是村级权力组织的核心;而村委会的权威仍然依赖于上级党政机关的支持。更重要的是,县乡级党政机关对村级选举拥有具体的指导权,对引起争议的决定拥有实际的裁决权。另外,什儿 村民自治是什儿 乡村社会中最原始(基本上以自然村落为主的)也是最小单位中的自治,民主自治的功能只限于自治结构的利益调整。

  总之,肯能权威的依附性和自治规模的限制,什儿 改革更多是表象性的而不需要 实质性的。肯能相互隔离的、分散的单个行政村落的自治和民主选举自组织不肯能直接影响国家层面的政策选择,难以约束基层政府的行为,故而无法改变农民在社会利益分配格局中的弱势地位。政府对农业、农村和农民的“区别对待”政策这麼肯能村民自治和基层选举而得到改变,国家通过政府基层行政机构对农村社会的强控制治理模式也这麼发生本质上的变化。不多不多不多不多在目前的情势下,中国乡村治理从人民公社体制向村民自治和村民民主选举体制的转型不需要 了够彻底正确处理农业、农村和农民在现代化和市场化应用应用线程中所面临的发展困境。

  政策结构和管理体制是“三农”大问题的主要原因

  三农大问题产生的原因是复杂的和多方面的,但主要原因有另另2个 方面。首先,从经济的层厚来看,农业生产主要依靠的每段仍然是土地和劳动力,地少人多的现状在相当大的程度上制约着农村人口的收入增长。尤其是近几年来,农用耕地总面积的递减在不断加快。此外,农村中的技术市场、人才市场、资金市场、信息市场以及产品的加工流通市场普遍发育严重不足,不需要 了有效地转移农村剩余劳动人口,也制约了农业的经济增长和农村发展。

  其次,从国家政策结构的层面看,因“赶超”发展战略长期积淀形成的城乡“二元”社会结构和对农村仍然区别对待的政策,造成农村的相对贫穷落后。在税负方面,“城乡差别”的税收体制使得了农民比城市人口承担了更多的税负。就说 90年代以来,随着市场体制的不断发展和外资企业的流入,乡镇企业普遍不景气,生产下行速度 下降,发展下行速度 回落,吸纳劳动力的能力减弱,从而也影响到乡镇企业对农村的反哺能力。在中西部地区有活力的乡镇企业更少,且生产效益差,对农村的反哺能力更为有限。但在什儿 背景下,在全国工农业生产的格局中,中央的政策仍然主要偏向于工业和城市的经济发展。在全国范围内依然是“以农补工”的政策格局。

  其三,从行政管理体制的层面看,肯能财政权下放、行政承包、和压力型体制的强化,县、乡农村管理体制肯能形成高成本运行的格局。县、乡级政府机构和行政人员普遍过于庞大从不断的自我膨胀,造成农民负担过重。乡镇体制建立就说 ,在严重不足有效管理和约束的状态下,乡镇机构和人员的急剧增加,维持机构运转和人员工资的费用也急剧增加。为了生存,乡政府必然不需要 增加“非规范性收入”以补贴财政支出,其最好的妙招是将哪几个财政缺口通过软约束的“统筹提留”、行政性收费以及各种名目的集资等最好的妙招强加带农民的身后。乡镇党政机构和人员的不断增长以及农民负担的不断加重,使得“三农”大问题日渐凸显,农民与地方基层政府之间的对立和冲突不断升级和恶化,什儿 状态在中西部较为贫穷的地区尤为严重。

  以上另另2个 方面是造成城乡贫富之间的差距不断扩大的主要原因,而城乡差别对待的政策结构和高成本运行的县、乡镇管理体制则更具有本质性。在现有的差别对待政策体制下,农业作为弱势产业不需要 了得到应有的政策保护,就说 继续在为其他产业和城市的发展支付成本。现行的县-乡管理体制也将其高成本以各种正式的和非正式的最好的妙招转嫁给农民。“三农”大问题的长期延续和加重不但阻碍乡村社会的发展,就说 还影响到乡村政治的稳定。

  正确处理“三农”大问题的政策瓶颈

  “三农”大问题不断加重所引发的农村政治稳定大问题,肯能引起了中央决策层和知识界对农村大问题的重视。十六大以来新的国家领导集体业已将正确处理“三农”大问题列入重要政治议程。其他相关的具体政策已进入试点推行阶段,如推行农村“费改税”政策和“农转非”政策的调整,并同時 加大了中央财政对包括义务教育在内的农村公共财政的支持。就说 ,在国家农村整体政策这麼结构性变化以及县-乡管理体制这麼进行实质性改革的状态下,哪几个针对具体大问题的具体政策大多遇到执行难的政策瓶颈。

  “三农大问题”的产生和难以正确处理的原因是与国家政策结构和行政管理体制上的大问题相关联的,它不仅触及到了县-乡管理体制的结构性大问题,就说 业已跨越了农村社会的边界,触及到了国家宏观政策中的结构性大问题。正确处理“三农”大问题维持农村政治稳定必将涉及农村治理模式的结构性变化,涉及到农村基本政策和管理最好的妙招的大幅度调整和创新。不需要 了通过国家政策结构上的重大调整和行政管理体制上的重大改革才有肯能彻底正确处理目前的困境。具体讲,就政策选择层面而言,农村税费改革不需要 结合中央和省级财政对农村公共事业建设的投入以及县乡级政府的机构改革;减轻农民负担和增加农民收入的大问题不需要 有相关政策不需要 保障农民的正当权益不受侵犯;国家的宏观政策不需要 打破“二元”社会政策基调,进一步改革现有城乡分离的相关政策,允许农村剩余劳动力向城市劳动力市场的合理流动,减少农村人口,加快城市化应用应用线程。哪几个政策必然要涉及到城乡利益结构的重大调整,涉及到乡村治理中国家和乡村社会关系的调整。占总人口约70%的农民不需要 在什儿 重大利益调整中产生应有的政治影响力,将在一定程度上决定着利益调整和国家与乡村社会关系调整的程度,也将在相当程度上决定着乡村治理模式的结构性变化的方向和程度。

  农村政治稳定与治理模式的结构性变化

  中国正在进行具有现代化意义上的社会经济转型,正确处理转型时期农村发展的大问题有赖于中央权威对农村政策的合理选择,有赖于乡村自治与乡村利益同時 体在更大范围上的再造。然而在当前全国政策结构性调整中,农村政策的选择依然要受到国家整体发展战略的制约,受到业已形成的利益格局的限制。就说 ,国家政策结构中城乡“二元化”政策体系的调整无法在短期内发生重大变化。在此条件下,进一步推进乡村治理模式的转型,改革高成本运行的县-乡管理体制,在正确处理“三农”大问题,缓和农民与基层政权矛盾方面肯能更具有重要的现实意义。

  目前,其他学者通过相关研究提出了其他关于乡镇管理体制改革的方案和设想。例如,将乡镇政府改为县级政府的派出机构,通过政府管理层级复杂和财政体制创新来排解县、乡财政困境;肯能撤出 乡镇政权,实行“乡镇自治”,以彻底正确处理乡镇政府权力与责任不平衡的大问题。哪几个主流学者的乡镇体制改革方案和设想,更多地是试图通过行政体制改革来实行机构和人员的精简,以此来正确处理基层政府财政所面临的大问题,肯能通过行政执行体制的结构调整,增强体制的自我约束以规范基层行政行为。其他人 不多地倚重于自上而下的行政管理体制的自我完善能力,其他地忽视了来自乡村社会潜在的自主能力和政治影响力;而对我国自上而下的传统行政管理-执行体制所发生的结构性结构(主要体现为管制型的政府行政建构、准动员型的行政执行模式和以完成任务指标为手段的行政激励体制)严重不足足够的认识。在什儿 管理-执行体制下,基层政府很容易忽视行政下行速度 的提高和行政资源的合理配置,无节制地增加行政运行成本,产生行政执行的外溢性。就说 ,在传统行政管理-执行体制严重不足结构性变革的条件下,县-乡管理体制实行自我完善和自我约束的肯能性程度是值得怀疑的。

  在县-乡管理体制中,乡镇政府扮演着什儿 双重角色,它既是提供乡村公共产品一时难以替代的供给者,又是增加农民负担的另另2个 诱因。乡镇政府的主要人事任命由县级负责,工作任务由县级有关部门布置和监督,不需要 向上级负责;而在财政上,乡镇则要依赖于乡村经济组织。造成在自上而下准动员型行政体制下,乡镇政府对上负责有余而对下负责严重不足。什儿 权责的非均衡性,很容易使县级政府将其职能扩张所造成的财政负担以下派任务指标的形式强加给乡镇政府,乡镇政府再将哪几个负担转嫁成农民负担。其他地方冒出的农民与基层政府之间的矛盾和冲突肯能在一定程度上说明了行政执行外溢性后果的发生。就说 ,乡镇体制改革既应该着眼于县-乡关系中的权力与责任的对应和平衡,也更应该着眼于乡镇权威来源与利益同時 体之间的有机结合和良性互动。肯能在村民自治的基础上将自治扩大到乡镇政府一级,在乡镇长选举试点的基础上不断推广经验,使农民不需要 在乡镇范围内实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”,这肯能在一定程度上推动乡村治理模式的结构性变化,缓解“三农大问题”困扰下乡村治理的困境,并在国家政策结构调整和政策实施方面逐渐产生积极的影响。

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